個案立法，權力分立制度的ABC，對於當代熟悉民主法治的人們而言，也許是個古老而又陌生的概念。什麼是個案立法？如果要用一個最簡單易懂的方式加以描述，它可以說是「在議會也就是立法機關通過的，載有個人姓名並針對個人規範制裁的立法。」六法全書的萬千法條之中，其實看不到任何自然人的名字。也就是說，個案立法在台灣好像並不存在，這當然是件好事。試想，如果立法院可以直接針對個人指名道姓地通過法律加以規範或是施以制裁，豈不令人不寒而慄？

為什麼不能有個案立法？因為從世界上出現成文憲法的第一天起，個案立法就是違憲的法律。這原不是一個難以遵守的規矩，久而久之，原始的禁忌似已不待言傳地普遍溶入世界各地的立法實踐之中。不過，如果有一天人們忘記了這項禁忌，仍將極其危險。

較為晚近禁止個案立法的規定，寫在德國基本法第19條第1項：「凡基本權利依基本法規定得以法律限制者，該法律應具有一般性，且不得僅適用特定事件⋯。」其中「特定事件」使用的Einzelfall一字，解作個案，也就是特定人的案件，應無不同；就是禁止個案立法的一例。

個案立法的禁忌，雖然淵源甚古，但也還不能形容為我國憲法學上的常識；大法官在數則憲法解釋（包括釋392、520、585）中提到的「措施性法律」，或許是概念上最為接近的提法。我國憲法之中並無類似德國基本法的明文規定，而立法者的行為，卻已驗證了法律不得針對個人進行規範或制裁的禁忌確實存在。

這種現象，在憲法學法理上至少有兩個途徑加以解釋。一種解釋，是以為立法者只能制定面向未來、適用於不特定人的一般性（通案性）抽象規範，而非基於過去已經發生的既有事實、針對特定或可得特定之人適用的個案規範，乃是內在於立法權，當然的、固有的憲法定義，不待憲法明文即已存在。另一種可能的解釋，則是以為立法院不能將個人的姓名載入法律，從而直接針對個人發生規範或制裁效力，是行憲以來，立法委員們在行動上人人以之為法而反覆加以實踐，自主地受其拘束，業已構成一項憲法習慣法，不容違反（釋419參照）。然而，仍然需要追問的是，為什麼個案立法會形成憲法禁忌，以致於構成立法權的固有定義，且足以形成人人在行動上以之為法而反覆實踐不渝的憲法慣例呢？這就必須上溯個案立法成為憲政重大禁忌的歷史淵源，才能明白其中道理。

早於德國基本法160年的美國聯邦憲法，是三權分立制度的濫觴，也首開明文禁止國會及州議會制定個案立法的先河。美國聯邦憲法第1條第9、10兩項明文禁止國會及各州通過bill of attainder以及ex post facto law，後者就是溯及既往的立法，前者則是源自英國的一種立法型態，至今沒有約定俗成的中文翻譯。必須了解英國的bill of attainder，才能得其正鵠。英國的bill of attainder 是國會發明的一種特殊制裁方式，常常用來對付政敵，例如出現在1798年的bill of attainder，制裁的目標是Edward Fitzgerald爵士。英國在1870年以沒收法(Forfeiture Act)規定觸犯叛國罪者不再沒收其財產後，當代已不復見bill of attainder。邱吉爾首相在二戰末期有意由國會通過bill of attainder不經司法審判即治希特勒及納粹黨人之罪以給予制裁，終因爭議過大而作罷，而為紐倫堡審判所取代。

美國則是在1789年制憲時，即明文加以禁止。一說是鑒於英國國會曾經通過bill of attainder來對付美國開國元勳之一的湯馬士傑弗遜(Thomas Jefferson)的緣故。成文憲法設此禁令，意思是即使如希特勒者，也不能用國會立法不經公平司法審判即予定罪。Bill of attainder盛行於中世紀及文藝復興時期的英國，英王透過議會使用bill of attainder來對付特定的貴族政敵，方法包括點名宣告其等為反叛者，形成終身的污名(attainted)，附隨的制裁可能包括處决、抄家、剝奪名銜、禁止財產繼承等等。其特徵，就是國會使用其立法權，點名而且不經司法審判即逕行制裁特定的政敵。對於奉行國會主權(parliamentary sovereignty)的英國而言，這似乎沒有什麼不可以。但是，對於不能接受英國統治而獨立的美國而言，無限大的國會權力，正是暴政的淵藪，在憲法寫下權力分立制度，讓權力的野心對抗權力的野心，以制衡防止濫權，才是王道。

若將bill of attainder翻譯成「個案定罪立法」或是「個案羅織立法」，或較接近。為每一個權力部門劃定界限範圍，是權力分立的要津。立法部門是權力分立的始點，代表人民行使立法權，但是只能制定抽象的、通案的規範，對於未來發生的事務拘束不特定的人。立法部門甚至不負責執法，那是行政部門的權力。

行政權負責依法行政，為立法院制定的母法訂定子法，發布行政命令，作為細部抽象規範，不能逾越母法授權；並依據抽象規範針對特定的對象做成具體的、個案的行政處分。不告不理的法院，按照當事人請求而依法審判個案，則是位於權力分立的終端。權力分立，採取流程分工的模式；三權各守畛域分際，不相逾越，乃得成就制衡。

區分立法與司法權，立法者只能制訂抽象的法律規範，另由獨立的法院據之審判具體個案，是權力分立成就制衡以避免專制的核心設計。此在我國五權分立的制度之中，亦無改變。試想，一個機關兼掌立法權與審判權，可以主動宣告某人過去的過錯或罪狀為何，限制剝奪其生命自由財產，也就是不經司法審判就可以把任何人的名字寫入法律加以制裁，會是多恐怖的事？這就是個案羅織立法，也就是立法者侵奪法院審判權的結果。

憲法畫定了立法的界線，國會不得逾越，其實否定了國會主權的絕對性，代之以憲法的最高性。而美國憲法第1條第9款所以要將bill of attainder及ex post facto law並列的緣故，就是要徹底禁絕國會為個案立法，不許國會使用立法權審判，或是違反罪刑法定原則；個案立法針對已經發生的事實制裁特定人，不論是否相當於英國史上的bill of attainder，也一定已經溯及既往。按所謂ex post facto law（溯及既往的法律），如果涉及民事立法，美國憲法同時還有另外一項規定「各州不得立法損害契約義務」（第1條第10款）加以禁止。

我國憲法上的相關規定，雖然未如美國憲法或是德國基本法明確，但是憲法第8條也已含有罪刑法定主義（也就是法不溯既往原則）與法官保留原則。法官保留原則，是指審判乃是分配及保留給法官的權力，非法院不得審判；早年林紀東大法官及劉慶瑞教授都以「司法一元主義」名之，不只在於審判權是否應有公法私法二元之區分，而是在於司法審判權不容其他憲法機關侵奪；陳新民大法官則稱之為「司法不可分性」，亦頗傳神。說到底，禁止國會個案立法，也必已在我國憲法第8條法官保留原則（或司法不可分性或司法一元主義）的涵攝之中。

值得注意者，憲法第8條的規定不只限於適用人身自由。譬如不能說生命權不同於人身自由，即可不受法官保留原則保障？大法官曾經解釋施之於秘密通訊自由的強制處分（即監聽）也有法官保原則的適用（釋631）。再如財產權如果概不適用法官保留原則，難道可以不經司法審判就抄家？難道立法院可以通過法律指名道姓抄任何特定人的家？或是指名道姓徵收任何特定人的財產？又如遷移自由如果概不適用法官保留原則，難道可以不經審判即為軟禁？難道立法院可以通過法律指名道姓將任何特定人軟禁？

其實，德國基本法第19條規定不得以個案立法限制基本人權，如不以為是在禁止一切個案立法，難道一旦允許國會制定指名道姓針對特定人適用的法律，不會當然發生違反平等原則的問題（法律之前人人平等)？立法者不得為個案立法的意思，就是立法院不得透過立法程序，通過任何須經法官審判程序才能下達的裁判主文。立法者不但不可以制定只針對特定人適用的法律；即使法律中沒有指名道姓，連可得特定或可得確定也不可以。美國聯邦最高法院在1965年的U.S. v. Brown (381 U.S. 437) 一案中，重申憲法禁止個案羅織立法，不是說只有基於立法時的既有事實深以應報性懲罰的法律，才構成個案羅織立法；任何立法指名道姓或針對可得確定之個人或團體，侵奪其權利，都是個案羅織立法。該案中，1959年國會制定的勞動立法，將過去五年中擔任工會管理職務而具有共產黨員身分者規定應受制裁，同時命其揭露身分，即已構成個案羅織立法。因為這樣的法律，已與行使司法審判權難以區別。

專制時代，掌權者同時掌握立法權與審判權，不受制衡。到了民主時代，執政者若是透過政黨勢力控制立法者侵犯審判權，無異於消解權力分立與制衡，重回專制。制定個案立法，由國會針對特定或是可得特定之人，就過去已經發生的事實，訂定法律，不經法院審判就能直接發生個案制裁的效果，就是立法權僭行審判權，踐踏權力分際的紅線，是權力分立的ABC，為憲法所不許，能不戒之！

(本文作者為美國哈佛大學法學碩士，現任理律法律事務所合夥律師。本文不代表所屬事務所之立場。）